戰後臺灣經濟的再思考：資源、產業與國家治理

 

戰後臺灣經濟的再思考：資源、產業與國家治理(洪紹洋)

                "戰後臺灣經濟的再思考"算是本經濟史,集中討論一個特殊年代的產業經濟事務,1950,1960年代.但其中涉入國家治理,主導的部分較多,所以還算是本對於財經資訊需求者有意思的書籍.

                本書主要分兩部分,前部分是關於殖民經濟轉為國民經濟的一個困難轉型期中,主要的幾個被列爲"進口替代型"產業的發展狀態與歷程,後半部分則是介紹臺灣經濟統計數據,經濟計量模型,與研究機構的建立與發展的歷史形成過程,與相關涉及的人物介紹.

                所謂的進口替代,就是寄望本土能有能力自製自產,並自銷,避免依賴從國外進口.之所以要這樣做當然各有原因,以當代經濟的觀點,產業發展會先計算一下國家之間的比較利益,如果進口產品簡單,便宜,又不費力,我何必自己去發展一個可能市場上競爭不過進口產品的產業,多此一舉,又沒好處.但是,許多時候,經濟狀態,結構,與國家需要可能會面臨許多非市場因素,與需要,這時,可能比較利益就不是第一考量.這本書一共討論了,石油,植棉,自行車,汽車四個曾經試圖尋求進口替代的產業,從1960年代結束的觀點,這四個進口替代政策產業最終都算失敗,但是自行車在1970年代又藉由出口扶持的方式重新站起,甚至後來發展成一個主要的出口成品產業,相關的下游零組件發展衍生的諸多企業也相對成功,而汽車自製到了1980年代的大汽車廠籌設與解散放棄,則可以稱為完全的失敗的政策產業.

                 這裡的石油包括成油源探勘,開發,與隨後衍生的煉製石化產業.這項產業之所以會成為進口替代早期的一個重點,主要是延續殖民時代的經濟開發現況而來.最早日殖統治當局就曾進行過島內石油探勘,當然,這在當時絕非是從什麼的必要福國利民產業想法出發,島內尚無大量石油及其後續衍生油品與化學需要,純粹就是掠奪型的原初殖民開發,統治者眼中日本內地的需要才是口先考量,它又是重要戰略物資.探勘行動雖然頗多,但是成效有限,一則估計是當時對於油源探測的方式仍屬於一種較為粗略手法,所以結果以天然氣的發現為大宗,其次,很可能那就是島內地底下的真實狀態,跟初步探勘的預測並不相同,天然氣確實為主體,原油則蘊藏淺薄,當然這要到近代才更確定這樣的狀態.而探勘原油衍生出後續的石化煉製產業則相對有發展.一方面石油裂解技術的進步,以日本當時的技術已經有相當程度,另一方面因為臺灣地理位置在南洋與日本中間,這在戰爭期間日本取得南洋油源開發資源後,是一個相對安全又方便的煉製點,所以日方的相關產業到此設立煉製點,輸入設備,即使後來因為頻繁轟炸,未能有較大的利用機會,但這些留下來的煉油設備,廠房則成了未來台灣石化產業早期利用的基礎資產之一.

                 戰後國民政府之所以要在台灣石油探勘上繼續延續日方的政策,主要原因是缺少外匯.儘管因為韓戰爆發,讓美國重新站回支持我政府的立場,美援即時的進入,也有美元的貸款,與貨幣支撐.但是當時政府手裡美元,外匯數額有限,加上可能最優先的順序應該是去買一些非民間需要的戰略品,或是其他考量.但是,又不可能不買原油,汽油等已經成為重要民生物資的商品,捨不得手裡的美元,所以腦筋就動到了原油探勘與開發上,若自己能發現足夠的原油,就能減少對外採購的需要,讓手中美元去做其他的事情,當然最終效果現在可知,因為截至目前為止,台灣地底沒發現太多蘊藏.所以這個產業發展的書寫重點,看得就是人與人之間互補短長,探勘油源,與隨後的石化開發,都是需要技術與人力的工作.在日本設備的基礎上,最初來台接手這些設備,廠房的人員,與留下的台籍員工的合作才能將這個產業延續下來.這些來台者普遍都有相對較高的學歷,甚至多數都是國外求學經歷,與西北開發玉門原油的經驗,但是,他們對於日式設備使用運用不熟悉,這就有待原先日方的留置管理與技術人員協助,不過最終因為美方不許日本人戰後長期留駐於此,加上台籍原員工的承繼意圖強烈,因此,雖然許多的煉解設備老舊,故障頻仍,在新舊員工的協力,即使使用勉強的設備維修方式,但終究能在煉解上有一些穩定的產出.至於,原始的原油探勘,開發則多年來停留在一定低基礎的狀態不變,所以自然不能是完成當初進口替代的產業目標.一則因為本來就沒太多油,二則是後來對原油,汽油的需要大增,此時可能發現進口的石油較自己開發的成本更便宜,自然也就可能近一步地放棄石油進口替代,這是自由市場取代國家政策效用的一個基本個案.

                 另一個被國民政府延續下來的政策產業,則是植棉,就是種植棉花,這是一個上下游整合的必需.日本是亞洲最早進入現代工業革命的地區之一,紡織業發展自然不在話下,但是棉紡業的原料原棉卻是一個問題,畢竟要與耕地競爭土地,這自然有其他考量,於是當日本有效能取得海民殖民之土地時,東北,華北,台灣都成了它考量原棉種植的區域,能夠提供日本內地棉紡業的需要,所以台灣的種棉在日殖時代可以說是多方測試,在種植上試過多種的棉種,適用不同的肥料,最終有一個尚可的產出結果,只是平均產量可能並不平穩,且未達一個最適狀態.所以民國政府繼續這樣的棉業種植,是因為有與日本差不多的上下游產業思維.雖然我國的現代機械工業發展遠不如日本,但是在最早期,棉紡業可以說是獨居此一領域的國內翹楚,因此戰後,或者內戰後,一些紡織廠,公司的經營者,技術人員,甚至設備轉進至台灣繼續生產的機率當然最高,也成為當時首要發展的政策產業,與原油開採的理由相同,棉紡織需要原棉,除賴進口,最好就是進行"進口替代",比起原油需要靠天命,種棉至少這方面的機率少些,主要是種植得法即可.國民政府中主要主張者是尹仲容,他認為可採棉花與其他作物的間作法,如此可以節約地利損耗,一旦大量種植成功,可以與棉紡業形成一個上下游整合的產業,後來經過嘗試,發現棉花與甘蔗間作最佳,不過,台灣的棉花種植一直到有一個問題,從日殖時代起即無法解決,就是種植產量不穩定,試種區域中的栽植往往能呈現較高的產量,但是一旦普及到民間私人田地時,經常就不能維持預計產量,且產量經常差異頗高,即使適用不同的殺蟲劑,肥料這個問題依舊存在,因此另一派由農業專家錢天鶴為首的人則主張台灣其實不適合種植棉花,一則因為耕地稀有,零碎,無法大面積栽種,最主要是台灣多雨,氣候不穩定,對棉花種植生長的後期不利,因此最好能將種植區域聚焦於長絨棉,放棄短絨棉種植,尋求美國棉進口,這樣才有可能有利益.不過,楊天鶴的觀點後來確實被證實,那就是因為均產量無法提高,加諸肥料,殺蟲,人工,輪作成本,使得台灣棉花對於紡織業者來說價格無比較利益,種植又無法達到規模經濟,這就產生了一個問題,我們究竟是應該繼續由政府補貼,還是棄守?一旦國內的原棉需求量大增,國際價格又如此優惠時,紡織廠當然不可能購買國產品,因此進口替代也就失去了原始的目的,所以原棉種植後來無法在台灣持續大規模發展,就是全球化的因素所致,這也是一個政策產業嘗試的失敗.

                 接著本書列出了兩種組裝性政策產業,一是自行車,一是汽車.自行車產業是這本書中所舉的四個產業中最特別的,結構原因在於它有穩定且大量的國內需求.在日殖時代,日本在台灣並無設立大規模的自行車廠,需求都是依賴從日本內地進口,一旦日本人離開,這個市場生產與供給來源基本就是本地廠商自行發展的空間,且在外匯不足下,這應該是最好的進口替代產業發展的選項.1950年代政府推動自行車產業政策,透過扶持中心工廠以滿足國內消費需求,但是台灣進口替代工業在發展短短數年之間即面臨市場規模有限的挑戰,中心工廠不僅需要應對國內市場的競爭,還因為品質提升有限,金融體系不完善及機車產業興起等因素,最終陷入經營困境,政府所扶持的中心工廠最終幾乎全數掛點失敗倒閉,轉手經營,或靠多角化收益勉強維生.綜合來說,導致最終困局的三個主要因素,一是技術,二是規模經濟,三是資金.從這本書列舉的幾家主要的自行車製造公司的經營歷程來看,當時台灣自行車廠商並未選擇與日本廠商合作進行技術移轉,而是自行仿照日本自行車設計或聘請日本技師來台指導生產,這是因為表面上看來製造自行車似乎沒太多難度,幾個零件的組合,但其實台灣相關配合的工業如鋼管製造,齒輪設計,朔膠結構,電鍍等工藝都力有未殆,不能達到表面之外的實際功能作用標準,者使得台灣生產的商品,品質不如進口,加諸實際的開發成本不能因此下降,所以能產生的毛利不高,其次,中心工廠的設計主管單位並為考量到相對最適廠家數量,沒有限制下,任何夠資本的人都可以申請從事,加上大量的地下工廠低價競爭,實際上自行車的世面售價不可能拉高,那些與政府扶持相關的公司也並未因為政策而謀得較多較高的利潤.沒有限制扶持廠家數目,又不取締地下自行車製造工廠,因此雖然國內需求暢旺,市場份額一下子就被眾多廠家分食殆盡,中心廠家較高的售價自然難以為繼.其三,就是金融體系尚未發展至相對水準,中心工廠初期在複式匯率制度的保障下,短期獲得大量發展機會,但隨著匯率調整,仰賴進口零件的成本大幅提升,為生產帶來衝擊,在匯率保護下尚未能取得品質提升,一旦貿易環境變動,就難以維持競爭力.自行車產業發展需仰賴零件工廠的配合,才能順利組裝成車,所以品質的提升,亦需要零件場同步改進,在當時政府的政策主要在扶植中心工廠,忽略了或者說無力再同時支援規模較小的零件廠的生存,所以導致整格產業鏈無法提升,阻礙了產業邁向出口市場的可能性,這便是政府資金有限,加上金融機構落後無法提供支撐所導致的結果,自行車產業的進口替代目標沒有達成.而在1970年代自行車產業捲土重來,此次跳脫滿足國內需求,而轉向出口擴張,1970年代的經濟部,國貿局,金屬工月研究中心等機構聯手推動產業升級,並同時輔導中心與零組件工廠,才使得台灣自行車產業成功地轉向出口導向,進入全球市場.

                 最後則是被人罵得最慘的汽車產業,它也是屬於組裝性政策產業.但與自行車產業是被看到了需求市場而建立不同,汽車製造會被列爲政策產業主要是基於國防軍事的需要,機械,機電,鋼材鑄造等都與國防需求相關,因此,這項產業並無本土根基可供支援,殖民無相關建設,因此國民政府的產業純粹是建立在一種美好的幻想之上,中國那時根本無汽車製造業的根底,所以這種幻想並沒有相對的產業工藝技術作為支撐,只是領導人個人狹隘的思維.所以從今日的眼光來看,汽車列爲政策產業一開始就過於眼高手低,沒有自知之明,而後又沒有配合的執行力,是一項絕對錯誤的政策產業規劃與發展.最早發展錯誤的根本在於無法產生規模經濟,因為國內根本沒有需求,沒想過生產汽車出來,誰能使用的問嚏.裕隆最初根本從未有過在大陸生產汽車的經驗與裝備,它是半途出家,基於所謂的國家力量需求,所以本身就是無技術的拼裝汽車製造嘗試,雖然說能夠招攬一些過去在飛機,氣電設備維護人才,但是無技術之下,只能借助外力,而這並沒有考量到台灣當時整體的工業能力與水準.汽車與自行車一樣都是組裝性產業,勢必不可能由一家公司生產所有的零組件,必須仰賴配合的零組件企業也發展到相對程度時,方能水到渠成.裕隆當年直接從日本引進技術,但在台灣當時尚未具備完整工業基礎下,初期發展只能自行生產諸多零件,以補國內零件供應的不足,但這種政策產業的扶持,與自行車一樣,自行車有國內市場,但汽車早期發展時並沒有國內市場,所以掩蓋了兩個問題,一是生產成本過高,並沒有競爭力,只是政策性的生產與轉移尚看不出問題,其次,是實質自製率低,為了達成官方鎖定的目標,早期裕隆有弄虛作假的嫌疑,利用複式匯率進口零件,替代自行生產,謊稱是自製,滿足政府給予的各種優勢地位.而這兩個問題,隨著自由市場的到來被自然揭破.隨著社會的發展,國內汽車需求開始成長,面對進口替代產量不足,進口汽車成了必然,相比之下,品質的低劣,與不具競爭力的成本問題很快便被拉上檯面.所以在1960年代中期原先政府透過貸款支持裕隆投產,以促進規模化生產的政策便改變了,一方面開放新汽車廠商進入市場,一方面開放部分車輛進口.這樣也就使得裕隆從此無法在台灣經濟成長帶動汽車需求上升中維持一個獨佔地位.戰後台灣在扶植產業時,採取與許多同期先進國家不同的策略,別人是先強調分工,降低成本,與生產效率,台灣則試圖建立全完整的產業體系.對汽車製造業來說,與自行車一樣,需要零組件工廠的支撐,政府以自製率要求裕隆達標,卻未能同步提供相應的零組件開發廠,加上外界的機電,製鋼,機械等相關領域的製程能力都未必達標,所以裕隆只好一切自己來(這有點像intel IDM廠 與 台積電代工廠生產方式之爭)的狀態,但這種做法最終沒有形成產業聚落,反而讓裕隆蒙上自製率不達標的狀態,始終為人懷疑與詬病,也使得整個汽車零組件產業鏈發展受到限制,生產成本始終居高不下,不若後來進入市場的福特六和,1970年代福特的進入,引進了該公司的全球標準,與製造,同時帶動相關下游的零件廠的需要,與技術創造,因此為後續的零件出口提供了一契機,創造了新的產業模式,但這是後話,並沒有改變我國汽車製造業整體組裝的弱勢競爭格局,至今日苦苦掙扎,毫無國際競爭能力,所以這應該是出口替代產業中仍在進行,卻始終未有榮景與成功經驗的一個產業領域.

                  本書後半部主要內容在介紹台灣的經濟統計數據,經濟預測模型建立,與經濟教育發展的歷史過程,及其沿革.主要內容焦點應該是看那些曾經在這段歷史中出現的研究人員,與教育者的努力與貢獻,這裡就不複誦了,畢竟記住這些經濟學者的大名可能也不是通俗讀者的興趣,但我以為它能補充提供我們讀其他台灣經濟史書籍所欠缺的部分,包括記住前半部實體經濟的政策規劃與產業經營者的大名都是.有助於更理解書寫經濟發展歷程與政治敘事的不同,在於人與人之間的作用在這經濟領域往往是互通延續,不會因為統治更替,而有太大的方向變異,畢竟不可能因為換了統治者,就會換了一種經濟政策方向,地理特性,比較利益有時是更要緊的決定因素,政策產業規劃雖然可能美好,但真的付諸施行,可能才是挑戰的開始.以上.